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贺州市贯彻实施《广西壮族自治区预算监督条例》情况调研报告

发布时间: 2017-12-08 浏览次数:0 作者:财经委
  

 

贺州市贯彻实施《广西壮族自治区预算监督条例》情况

 

调研报告

 

    根据自治区人大常委会《关于报送贯彻实施自治区预算监督条例情况的通知》要求,贺州市人大组织力量对贺州市贯彻实施《广西壮族自治区预算监督条例》有关情况进行了调研,现将情况汇报如下:

    一、贯彻落实《广西壮族自治区预算监督条例》基本情况

    《广西壮族自治区预算监督条例》已由广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议于2016年5月25日修订通过,2016年7月1日起施行。该条例促进和推动我市政府提高部门预算管理水平,增强部门预算管理的法制化程度,发挥财政配置资源、调节分配、稳定和发展经济起着积极的作用。

    (一)加大《监督条例》的学习宣传力度。《监督条例》自2016年7月1日起施行以后,我市各级政府及财政部门对贯彻实施工作高度重视,及时安排部署,采取多种形式认真组织学习培训和宣传。一是财政系统率先学习。县区通过机关学习日进行学习,利用2017年预算编制部署工作会组织财政系统工作人员、乡镇和市直部门分管负责人和财务人员学习等形式进行了辅导培训。二是县区人大组织乡镇(街道)和县区直部门深入学习。各单位通过集中辅导讲座等形式进行了培训学习。三是部份县 区人大会议期间,将《预算监督条例》单行本印发全体代表学习。通过学习培训,使各级人大、各部门的领导及财务人员加深了对《监督条例》的重要性的认识,明确了《监督条例》的主旨精神,增强了各级各部门贯彻实施《监督条例》的自觉性。

    (二)监督条例》在预算执行中得到有效落实。建立起完善的“四本”预算体系。从2015年起,我市全面推进全口径预算管理,开展公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的编制工作,逐步建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。“四本预算”由财政部门综合平衡后,共同纳入年度预算草案,交由人民代表大会审议。二是加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度。按照要求,从2015年起将政府性基金预算中用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运转等方面的地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保障金、森林植被恢复费、育林基金、水利建设基金等基金转列一般公共预算。三是加大了国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。按照“除安排国有企业历史遗留问题及相关改革成本支出外,其他资金调入一般公共预算统筹安排“的原则,我市逐步提高国有资本经营预算收入划转一般公共预算的比例,2017年市本级国有资本经营预算调入一般公共预算达到 28.1%。四是按规定逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费、耕地开垦费等经费专款专用,预算统筹安排。

    (三)完善预算绩效管理,管理体系建设更加健全。

    1.绩效目标管理有新突破。坚定不移推进预算绩效管理改革,牢固树立“重绩效、讲绩效”的预算管理新理念,广泛推动部门增强预算绩效意识。2016年,纳入全市预算绩效管理单位562个,占全部预算单位总数的94.9%,预算绩效管理项目资金321,372万元,资金规模达21.8%,促进了政府管理效能的有效提升。2017年进一步扩大预算绩效目标编审范围,在市本级100万元以上项目支出绩效目标编制全覆盖的基础上,首次要求所有市直部门报送整体支出绩效目标,并组织专家进行现场审核指导,实现市本级部门整体支出绩效目标管理全覆盖。市本级除涉密部门外编报部门整体支出绩效目标的部门有144个,绩效工作推进范围达100%。

    2.预算绩效跟踪稳步推进。稳步推进绩效跟踪管理,为预算绩效全过程管理奠定基础。明确绩效跟踪监控对象、监控重点,努力探索绩效跟踪的方法和手段,积极落实“有申报则有监控”的监控原则,重点监控社会关注度高的重大民生工程的运行情况,动态了解项目的实施情况、目标实现程度以及资金支出进行。通过绩效运行监控的实施,及时发现项目预算执行中存在的问题,及时对存在的问题下达整改建议,并持续跟踪单位的整改情况。

    3.评价结果运用不断深入。扎实推进绩效结果反馈与应用工作,将结果应用落到实处。一是根据评价结果,针对评价过程中发现的问题,结合评价报告提出的意见及建议,以文件的形式反馈给部门,督促预算单位制定切实可行的整改方案,并将绩效评价的结果应用到预算编制的实际工作中去。二是及时要求相关单位将绩效评价情况向市政府、市人大等报送,为政府决策和人大监督提供参考。三是完善绩效评价结果与部门预算资金的安排紧密挂钩机制,使之成为编制中期财政规划、调整支出结构和完善政策制度的重要依据。

    (四)管控政府债务风险,确保财政可持续健康发展。2015年起,贺州市将政府债务纳入预算管理,将一般债务纳入一般公共预算、专项债务纳入政府性基金预算,限额管理举债规模,新举借政府债务收支纳入财政预算和人大监督、审计监督。2015年底,贺州市人民政府办公室印发了《贺州市地方政府性债务管理实施办法(试行)》(贺政办发〔2015〕165号),对政府性债务的举借、使用、偿还、监督等相关管理活动进行了规定。2016年底,贺州市人民政府办公室印发了《关于成立贺州市政府性债务管理领导小组的通知》(贺政办发〔2016〕192号),成立了由市人民政府市长任组长、常务副市长及分管金融的副市长任副组长的政府性债务管理领导小组。2017年,贺州市将继续完善政府性债务管理制度,拟出台《贺州市政府性债务风险应急处置预案》。

    (五)细化预决算信息公开,“阳光财政”更加突显。建立和完善了预决算公开工作长效机制,推进“全口径”预决算信息公开,进一步扩大了公开范围、细化公开内容、明确公开责任,设立统一平台,集中公开。全市各县区2017年部门预算均按要求在法定时间内公开。2017年市本级预算公开主要呈现出三个特点:一是公开内容完整、细化。财政预算比上年增加了经济分类科目支出预算表等内容;部门预算统一公开表格,由贺州市财政局参照自治区格式,制定表格模板,各部门按统一格式填制,包括收支总表、收入总表、支出总表、财政拨款收支总表等共10个附表。各部门不仅对本部门职责、机构设置、人员情况进行公开,还对部门预算收支增减变化、“三公”经费预算增减变动情况以及预算绩效目标编制情况进行了说明。二是按法定时间公开。市四届人大二次会议批准预算后,要求市财政局于2017年1月26日向市直各部门批复了部门预算,截至2月15日,市本级2017年“四本”财政预算以及除涉密部门外的所有使用财政资金市直预算单位部门预算均已公开;截至8月10日,市直各单位的2016年部门决算均已公开;三是统一公开渠道。市本级财政预算及市直各部门预算同时在广西政府信息公开统一平台、贺州市人民政府门户网公开。

    (六)中期财政规划管理改革实质铺开,跨年度预算平衡机制有望建立。一是全面实施中期财政规划管理。按照自治区财政厅关于2016-2018年中期财政规划工作试点通知要求,我市财政部门高度重视,结合市人民政府、财政“十三五”发展规划目标,加强财税部门、预算单位沟通,预测未来三年财政收支情况,同时,加强与预算单位沟通,结合有关行业领域的发展规划和部门职责,研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项,于2015年底试编了市本级2016-2018年中期财政规划,为全面推进编制2017-2019年中期财政规划奠定了理论基础。2016年,按照自治区财政厅要求,我市各级财政部门积极开展编制工作,全市三县两区及市本级均在2016年底完成了2017-2019年中期财政规划编制,并按时报财政厅备案,实现中期财政规划管理改革全覆盖。二是按规定设立预算稳定调节基金。近年来,所辖三个县每年实现的净结余均按规定转入预算稳定调节基金,在下一年度如出现收不抵制的情况,便将预算稳定调节基金调入预算,平衡财力。市本级及两个城区也正在逐步压缩赤字规模,以助力建立跨年度预算平衡机制。

    (七)规范预算执行管理,提高财政资金使用效益。从硬化预算约束着手,年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外,一般不出台增加当年支出的政策,一些必须出台的政策,通过以后年度预算安排资金。及时批复部门预算,严格按照预算、用款计划、项目进度、有关合同和规定程序及时办理资金支付,涉及政府采购的严格执行政府采购有关规定。自治区提前下达转移支付资金全额列入年初预算,并及时下达到部门,以便能及时拨付使用。规范预算变更,各部门、各单位预算支出应当按照预算科目执行,不同预算科目、预算级次或项目间的预算资金需要调剂使用的,按照财政厅的规定办理。提高财政支出预算执行的均衡性、及时性,逐步减少财政结转结余资金,切实提高财政支出效率。强化支出通报考核,量化分月、分季度的财政支出进度目标,对影响全市支出进度的县区和部门,提请市人民政府进行集中约谈和问责,并提请市政府督查室对支出进度进行书面通报,督促各级各部门采取切实有效的措施加快财政支出进度,发挥财政资金的使用效益。2016年,贺州市一般公共财政预算支出完成预算进度的96.9%,同比增长6.3%,教育、社会保障、医疗卫生、保障房建设、扶贫攻坚支出得到较好的保障,民生方面支出得到有效增长。2016年纳入GDP核算的财政八项支出同比增幅为20%,增幅在全区排第3位,高于全区平均增幅(17.3%)2.7个百分点,对拉动全市GDP平稳增长起到了积极的促进作用。

    (八)整改审计查出突出问题,提高预算编制的精确性。我市财政资金使用逐年规范,但审计过程中也发现一些预算安排统筹协调还不到位、预算资金使用不规范等现象。针对审计查出的突出问题,一是限时按项目逐条推进进行整改,提高年初预算编制的精确性;二是强化“三公”经费、扶贫和民生领域的资金管理,加强重点领域监管和风险防控,严防财政资金“跑偏”或再次沉淀。三是针对个别单位(企业)尚未整改到位的问题,要求财政部门会同审计局督促有关单位,切实抓好审计存在问题的整改落实工作。

    三、预算管理中存在问题及困难

    (一)预算编制存在的问题。

    1.部门预算编制标准难以把握。目前预算编制较为独立,部门预算编制方案、标准、各项要求都由各地预算部门根据实际情况自行设定,不像部门决算,有自上而下统一的模板,统一的要求。由于对一些情况分析的专业性不够,往往制定的方案及标准不是非常的适应各单位预算编制。县区普遍反映,每年在设计方案标准方面要花费大量的时间、精力,而且还收不到预期的效果。

    2.预算编制仍未完全实现“零基”预算。目前我市本级及各县(区)编制预算,仍处于“基数法”向“零基”预算的过渡中。由于预算编制时间紧、任务重,在部门上报当年预算项目不尽合理的情况下,仍然是采取以上年支出加一定增长的方式核定部门预算总量。县区普遍反映,对部门预算“一上”数据的汇总审核,难以把握。

    3.预算编制人员配备不足。我市各级财政部门预算管理与预算编制均为合署办公,没有单独设立预算编审部门。由于预算管理业务繁杂,而且较多重大业务均是交给预算部门处理,预算人员在应对各种日常事务的同时进行预算编制,不仅难以确保预算编制质量,而且还造成很大工作压力。特别是县区预算部门反映,目前要承担预算编制、预算绩效管理、地方政府性债务管理、上级预算部门布置的日常工作及乡镇(街道)的财政收入与支出工作、县(区)政府的各类答复件、数据报送及各领导交办的其他工作等等,每天疲于应付各种工作,根本没有时间去研究政策及细化各项工作,导致预算编制成为应付式的工作。上级组织的针对预算编制培训较少,预算人员水平参差不齐。

    4.预算编制系统运行、衔接不畅。目前预算编制系统(太极华清系统)已运行六年,但仍然存在较多问题。财政部第一年推广后,之后不再负责各地系统的运营,需要各地自行与软件公司联系运营维护事宜。由于市场繁杂,维护公司较多,各地选择不同,效果也不同,编制方式千差万别,特别是每年对预算系统的设定,几乎就是耗费人力、物力的时候。表内、表间逻辑关系较少,查询功能、审核功能、统计功能的操作性不强。由于有关系统及各系统内部软件互不衔接,数字化程度不够高,无法与国库集中支付软件、统发工资软件和非税收入管理等已使用软件衔接配套,不能达到数据共享,给现实财政管理工作带来很多困难。 

    5.预算审查批准较弱化。预算审查在市一级已经很规范,建立有比较健全的专家库以及审查流程。但是在县(区),预算审查基本流于形式,财政部门提交人大审查的预算草案专业性、技术性非常强,预算科目过于宽泛,一般只是各支出大类的数据,个别项目到款,极个别项目到项,由于县(区)人大部门预算审查专业人员匮乏,加之预算审查时间过短,所以,人大很难对预算进行细致的审查。

    (二)预算公开存在的问题。

    近年来,我市预决算公开工作进展顺利,取得了一定成效,但总体来看,预决算公开工作仍处于起步阶段,与人民群众生产、生活和经济社会发展需求相比还有一定差距,主要表现在:财政预算公开还不够细化,与人民群众的期望仍存在一定差距。预算公开时间紧,任务重,表格繁多,工作量非常大,经常会有少数不重视的单位未能完全按照规定的各项内容公开。

    (三)预算执行中存在的问题。

    预算约束弱,预算执行存在一定的随意性。按照现行的预算法规定,年初经人大批复后的预算不得随意变更,但实际操作中预算追加数据额仍然很大,预算约束力弱。形成这一问题的原因是多方面的,一是经济快速发展带来的支出的不确定性,不可预见性的支出明显增多,如近年增加的多项民生资金支出,扶贫领域资金支出等,都是无法预见的。二是政府各部门对预算重视程度不够,年度预算执行中多出一些项目,要求追加预算支出,很多项目往往都是得到领导支持或者是必须的突发性事件,造成财政预算执行被动。三是作为地方财政,预算编制受财力限制。因为我市支出主要靠是上级转移支付补助,对于全年总财力预测无法准确把握。

    (四)部门预算改革与税收计划的矛盾。

    税务部门实行条条管理,税收计划是由税务部门自上而下垂直下达的,各级税务部门只执行上级下达的税收计划。这就与各级政府的责、权、利脱钩,财政与税务关系不顺。各级地方政府预算经同级人大批准后具有法律效力,税务部门理应无条件执行,但是,由于税收计划与各级地方政府的预算在时间和数据上都很难一致,其结果可能导致各级地方政府制定的收入预算任务难以落实到征管部门,地方政府完成不了预算,也可能迫使地方政府通过“空转”等技术处理方式勉强完成税收指标。

    四、相关意见和建议

    随着新修订的《预算法》正式实施,目前《广西壮族自治区预算监督条例》新修订也实施了一段时间,结合我市财政预算工作实际,提出相关意见和建议:

    (一)继续完善预算编制及审查方法。注意可操作性,突出精细化、科学化管理特色。采用科学的方法测算预算收支,提高预算的准确性。在收入的测算方面,运用“标准收入测算法”编制收入预算。在支出方面,实行彻底的零基预算。首先应摸清“家底”,制定科学和符合实际支出标准的预算定额,为细化预算编制、规范部门预算管理提供准确的数据;其次,加强预算编制的调查论证,增强预算约束。最后,对所有预算单位或预算项目有效地排列出轻重缓急的用款顺序,根据财力可能优先安排排列较前的支出项目。增加人大审批政府预算的时间,保证结果的严肃性。为充分行使人大对政府预算的审批和监督权,建议增加人大审批政府预算的时间,各级政府至少应在同级人民代表大会举行的前两个月向人大常委会有关部门汇报预算编制情况,而且提交的预算草案必须细化到款、项,以保证人大有足够的时间对提交的预算草案进行详细的审查和质询。

    (二)加快推进信息化系统共享平台建设。一是财政部门应该充分利用财政信息化系统软件建设,积极引入财政资金流管理理念,积极开发集成部门预算管理系统与支付系统、上级预算管理系统、上级转移支付管理系统,加强从财政资金起点至终点的全流程监管,加快实现上下级财政信息化系统统一平台建设,充分实现互联互通,有利于财政资金来源、分配、使用等各资金流环节更加清晰,资金流向更加明了,有利于减轻目前基层财政数据统计工作量大的难题,也有利于本级财政部门及上下级财政部门加强财政资金的监管。二是加快财政预算信息实现与人大共享,建立并逐步完善人大与政府之间的财政预算信息共享平台,加强对财政预算执行的全过程监督,充分利用信息网络技术建立起对财政预算资金的编制、申报、拨付、使用全过程的日常有效监控来解决人大与政府预算信息不对称问题,切实提升人大预算审查监督工作的实效性。

    (三)继续细化预决算信息公开内容。按照自治区要求,继续推进财政预决算信息公开,按照自治区的公开模板,填列各项内容,特别是与人民群众生产、生活和经济社会发展需求相关的内容一定要公开。从公开的及时性、全面性、规范性以及细化程度进行全面核查,增强政府理财工作的透明度。对不重视预决算公开工作的单位,没有按《预算法》要求完成的,报相关部门追究责任。

    (四)进一步强化财政预算约束。一是完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。二是加强预算执行情况的信息反馈,建立严格的报告制度。各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料;各单位要按照本级政府财政部门规定的期限,向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料。三是增强预算的严肃性,硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力,各部门必须严格按照批准的预算执行,预算支出数必须与预算限额相符,并且只能用于预算确定的项目,对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。

    (五)建议自治区对我市财力转移支付补助进一步倾斜。新修订的《广西壮族自治区预算监督条例》体现了上级对新建市、困难县财力转移支付补助的监督。由于我市是新兴的城市,白手起家,基础差、底子薄,特别是重大产业项目少,后发展、欠发达特征十分明显。因此,在自治区对下转移支付补助资金审查和监督方面,应给予充分考虑和解决一些实际问题,进一步加大对贺州市的补助力度,加快我市各项社会事业的发展,以体现对边远困难地区的支持和照顾。

    (六)建议自治区加大对我市地方政府债券分配额度。贺州作为新建市和基础最薄弱、最为困难的地区,由于起步晚,各项基础设施很不完善,需要投入的资金也较多,城市基础设施欠账多。2017年深入实施基础设施建设大会战进一步补齐基础设施短板,经初步统计,2017年我市地方政府新增债券需求项目达150项共计82.87亿元(其中:市本级95项64.11亿元、县级55项18.76亿元),主要用于投向市政道路、公共交通、污水管网、易地扶贫搬迁、保障性住房、文体科教建设等公益性项目,如:铁路方面,贺州至梧州城际铁路、柳韶铁路贺州段前期工作;公路方面,实现永贺高速主线投入使用、贺巴高速贺州段建设。因此恳请自治区继续加大对我市地方政府债券分配额度,在正常分配额度的基础上每年新增10亿元10年期的新增债券资金,进一步加快我市各项公益性基础设施项目建设,完善城市功能。

 

 

                                              贺州市人大财政经济委员会

                                                    2017年9月26日

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